臨潼區(qū)“西安秦皇國際醫(yī)院”秘事——公立與私立之爭

2021年12月25日，西安市疫情防控指揮部確定西安秦皇醫(yī)院為西安市唯一新冠肺炎治愈患者康復(fù)定點醫(yī)院。據(jù)該院官網(wǎng)介紹，西安秦皇醫(yī)院是西安市委、市政府引入社會資本建設(shè)民營醫(yī)療機構(gòu)的重點項目，采用PPP經(jīng)營管理模式。

PPP經(jīng)營管理模式，即政府和與社會資本合作模式，是指社會資本與政府進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)并分享收益的一種模式。此種合作模式下，社會資本方獲得穩(wěn)定的盈利預(yù)期，政府的財政壓力也得到了極大的緩解，實現(xiàn)了“花小錢，辦大事”的目標。因此，在市政設(shè)施、環(huán)境保護、城鎮(zhèn)開發(fā)等重資產(chǎn)設(shè)施領(lǐng)域，PPP模式受到了各方歡迎。

但不同于常規(guī)的PPP項目，醫(yī)院是PPP項目中最為復(fù)雜、最為特殊的一種。一般的PPP項目建成即可開始運營，但在醫(yī)院項目中，醫(yī)院的建成只是項目運營的第一步。如何平衡公立醫(yī)院的公益性和社會資本的逐利性、社會資本方的回報如何保障等后續(xù)問題才是此類項目中的重難點。

西安秦皇醫(yī)院是如何解決上述問題的？帶著疑問，筆者展開了PPP模式在醫(yī)院項目中的應(yīng)用研究。

一、政策依據(jù)

2010年前，公立醫(yī)院是我國醫(yī)院的主體，根據(jù)2010年《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》，2009年我國總共有 20291 家醫(yī)院，其中公立醫(yī)院（含政府辦和社會辦）有 15697 家，占總數(shù)的 77.36%。尤其在綜合醫(yī)院和大中型醫(yī)院中，公立醫(yī)院更是占據(jù)絕對主導地位。

2010年5月7日，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號，以下簡稱：《13號意見》）?！?3號意見》明確提出，鼓勵民間資本參與發(fā)展醫(yī)療事業(yè)。支持民間資本興辦各類醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)、療養(yǎng)院、門診部、診所、衛(wèi)生所（室）等醫(yī)療機構(gòu)，參與公立醫(yī)院轉(zhuǎn)制改組。

《13號意見》是改革開放以來國務(wù)院出臺的第一份專門針對民間投資發(fā)展、管理和調(diào)控方面的綜合性政策文件，為社會資本進入醫(yī)療領(lǐng)域提供了大方向的政策指引。此后，各部門政策陸續(xù)發(fā)布，為PPP模式在醫(yī)院的應(yīng)用提供了堅實的政策依據(jù)。限于篇幅，筆者羅列了一些對PPP模式在醫(yī)院的應(yīng)用具有重要意義的政策文件。

上述政策為PPP模式醫(yī)院提供了政策基礎(chǔ)，同時也可看出國家對PPP模式建設(shè)公立醫(yī)院是持鼓勵并支持的態(tài)度。筆者撰稿時在財政部政府和社會資本合作中心項目庫中進行了檢索，各地上報的10億元以上規(guī)模的PPP模式醫(yī)院就超過了3000家。

二、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計

依據(jù)西安市人民政府官網(wǎng)公布的《西安市臨潼區(qū)秦皇醫(yī)院重大項目建設(shè)資金管理有關(guān)情況》，秦皇醫(yī)院項目總投資20億元，項目資金主要來源于重慶德杰地產(chǎn)集團，地方政府以土地入股形式參與投資，雙方共同組建項目運營公司，負責項目生命周期的融資、建設(shè)及運營。

根據(jù)國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)顯示，西安秦皇醫(yī)院的運營主體為西安秦皇醫(yī)院有限公司。該公司有兩名法人股東，西安臨潼秦皇醫(yī)療投資有限責任公司持股10%，陜西嵐林醫(yī)療管理（集團）有限公司持股90%。

進一步檢索后發(fā)現(xiàn)，西安臨潼秦皇醫(yī)療投資有限責任公司系西安市臨潼區(qū)城市投資集團有限公司（以下簡稱：臨潼城投）的全資控股的子公司，而臨潼區(qū)人民政府又持有臨潼城投90%的股權(quán)。據(jù)此，筆者認為西安臨潼秦皇醫(yī)療投資有限責任公司系臨潼區(qū)人民政府授權(quán)作為秦皇醫(yī)院PPP項目中的政府方出資代表。

依據(jù)秦皇醫(yī)院官網(wǎng)及公開的新聞報道，秦皇醫(yī)院的社會資本方為重慶德杰地產(chǎn)集團。但在西安秦皇醫(yī)院有限公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)中卻并未看到其身影。通過查詢陜西嵐林醫(yī)療管理（集團）有限公司的股東變更記錄，筆者終于發(fā)現(xiàn)在2016年3月24日前，重慶德杰地產(chǎn)集團有限公司為陜西嵐林醫(yī)療管理（集團）有限公司持股99%的控股股東，后經(jīng)一系列股權(quán)變更，現(xiàn)兩家公司從股權(quán)結(jié)構(gòu)上已無任何關(guān)聯(lián)。但通過股權(quán)穿透圖，我們?nèi)匀豢梢园l(fā)現(xiàn)陜西嵐林醫(yī)療管理（集團）有限公司與德杰系公司之間千絲萬縷的聯(lián)系。

秦皇醫(yī)院的股權(quán)設(shè)計中，雖然社會資本方占據(jù)絕對的控股地位，但該院明確表明了自身的公立、非營利性醫(yī)院性質(zhì)不變。筆者認為，此種安排是為了解決 PPP 模式下混合所有制醫(yī)院應(yīng)屬營利性醫(yī)院與政府不得舉辦營利性醫(yī)療機構(gòu)之間的矛盾所作的特殊安排。

由于秦皇醫(yī)院項目進行了變更，地方政府也通過貨幣入股形式參與項目的建設(shè)。筆者在《西安市臨潼區(qū)2019年1—9月份財政預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算調(diào)整意見的報告》中查詢到，2019年1—9月份臨潼區(qū)財政預(yù)算執(zhí)行情況，其中衛(wèi)生健康支出56,728萬元，為年初預(yù)算的111.51%，主要是增加秦皇醫(yī)院建設(shè)項目資金。此外，筆者還在《西安年鑒2018》臨潼區(qū)部分查詢到，臨潼區(qū)人民政府在2017年投資4.5億元，完成了秦皇醫(yī)院門診醫(yī)技樓外立面裝修、專家公寓樓完成土方清運工程。

綜上所述，西安秦皇醫(yī)院PPP項目的交易結(jié)構(gòu)模式如下所列：

三、回報機制

秦皇醫(yī)院為公立、非營利性醫(yī)院，如何平衡醫(yī)院公益性和社會資本逐利性之間的矛盾，是擺在秦皇醫(yī)院運營公司面前最大的問題。特別是2020年6月1日新頒布的《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第三十九條明確規(guī)定，醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)不得對外出租、承包醫(yī)療科室。非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)不得向出資人、舉辦者分配或者變相分配收益。

遺憾的是，由于秦皇醫(yī)院在2021年8月26日剛剛開業(yè)，因此筆者并未在互聯(lián)網(wǎng)上檢索到該院采用的何種回報機制。筆者在撰寫此文時也分別向西安市臨潼區(qū)衛(wèi)生健康局和秦皇醫(yī)院院辦致電，但兩方的工作人員均表示暫無法回復(fù)筆者的提出的問題。

在其他醫(yī)院類PPP項目中，社會資本通常通過下列渠道作為回報保障方式：

1.政府付費

政府付費是指政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。在政府付費機制下，政府可以依據(jù)項目設(shè)施的可用性、產(chǎn)品或服務(wù)的使用量以及質(zhì)量向項目公司付費。政府付費是公用設(shè)施類和公共服務(wù)類項目中較為常用的付費機制，在一些公共交通項目中也會采用這種機制。例如陜西省延安市延河綜合治理城區(qū)段兩岸城市夜間文化旅游提升工程就是典型的政府付費PPP項目工程。

2.使用者付費+可行性缺口補助

使用者付費是指由終端消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。項目公司直接從終端用戶處收取費用，以回收項目的建設(shè)和運營成本并獲得合理收益。但作為非營利醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，醫(yī)院的收入只能用于醫(yī)院自身發(fā)展。因此，此種模式下的使用者付費主要是指項目公司自主運營食堂、商業(yè)設(shè)施等，直接向就餐者和商戶收取的費用。

可行性缺口補助是指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經(jīng)濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分?？尚行匀笨谘a助是在政府付費機制與使用者付費機制之外的一種折中選擇。在實踐中，可行性缺口補助的形式多種多樣，具體可能包括土地劃撥、投資入股、投資補助、優(yōu)惠貸款、貸款貼息、放棄分紅權(quán)、授予項目相關(guān)開發(fā)收益權(quán)等其中的一種或多種。

3.供應(yīng)鏈業(yè)務(wù)收入

供應(yīng)鏈收入是指集團以議定價格向供應(yīng)商購買藥品、醫(yī)療器械以及醫(yī)用耗材，然后賣給項目醫(yī)院賺取差價。例如國內(nèi)知名的鳳凰醫(yī)療集團（后被華潤集團收購，更名為：華潤醫(yī)療）就采取此種盈利模式，根據(jù)2021年中期財報顯示，該公司來自第三方供應(yīng)鏈收入的增長十分強勁。

華潤醫(yī)療2021年中期報告

四、存在的風險

1.項目施工及驗收風險

秦皇醫(yī)院項目立項于2009年，2010年時任臨潼區(qū)區(qū)長龐阿平親自掛帥成立了西安市臨潼區(qū)秦皇醫(yī)院籌建領(lǐng)導小組。該項目原計劃于2014年開工建設(shè)，2017年年底投入運營。但由于工程承包方與發(fā)包方之間的爭議，工程被數(shù)次延期。筆者以「秦皇醫(yī)院」為關(guān)鍵詞在裁判文書網(wǎng)進行了檢索，發(fā)現(xiàn)秦皇醫(yī)院在建設(shè)過程中，與招標代理機構(gòu)、項目工程建設(shè)承包單位及項目裝修單位之間都發(fā)生了合同糾紛。此外，項目工程承包單位還發(fā)生了遷移，由湖南瑞和建筑工程有限公司遷至甲方指定分包單位，新舊單位交接直接導致了項目竣工的遲延和總成本的增加。

另，秦皇醫(yī)院的運營公司于2021年依據(jù)生效判決向法院申請強制執(zhí)行原工程承包單位，要求被執(zhí)行人按照陜西省建筑主體備案要求移交主體工程資料并開具發(fā)票。但依據(jù)（2021）陜0115執(zhí)713號裁定顯示，原工程承包單位已被其他債權(quán)人申請了破產(chǎn)清算，湖南省長沙市中級人民法院已于2020年11月6日也已作出受理裁定。由此，筆者猜測目前秦皇醫(yī)院雖然已經(jīng)開業(yè)，但并未完成全部的工程驗收及備案手續(xù)。

2.政府決策失誤風險

西安市臨潼區(qū)人民政府在2010年的政府工作報告中首次提出要在新區(qū)建設(shè)一座醫(yī)院（三級甲等，暫定名：西安秦皇醫(yī)院），在2012年的工作報告中，區(qū)政府又提出加快新區(qū)建設(shè)，開工建設(shè)三級甲等的秦皇醫(yī)院（西安市第六人民醫(yī)院）。秦皇醫(yī)院與西安市第六人民醫(yī)院之間有何關(guān)聯(lián)？筆者檢索后發(fā)現(xiàn)，2010年，臨潼區(qū)區(qū)人民醫(yī)院門診綜合樓項目經(jīng)上級有關(guān)部門批準，正式立項，屬中央投資項目。

2011年1月，臨潼區(qū)人民政府召開了區(qū)人民醫(yī)院門診綜合樓項目建設(shè)有關(guān)問題的專項會議，會議紀要顯示，為了便于開發(fā)建設(shè)，經(jīng)區(qū)政府研究決定，將該項目與秦皇醫(yī)院項目合并作為秦皇醫(yī)院的一部分進行建設(shè)，由區(qū)衛(wèi)生局秦皇醫(yī)院籌建辦統(tǒng)一負責實施。但在2013年6月，西安市發(fā)改委、市衛(wèi)生局指出，區(qū)人民醫(yī)院門診綜合樓作為地方國債投資項目，應(yīng)與秦皇醫(yī)院項目分離。因此，原本已經(jīng)合并建設(shè)的區(qū)人民醫(yī)院門診綜合樓項目又與秦皇醫(yī)院項目分離。

3.公眾負面風險

秦皇醫(yī)院的社會資本方為重慶德杰地產(chǎn)集團，根據(jù)該公司官網(wǎng)介紹，其是一家以房地產(chǎn)開發(fā)為核心，以醫(yī)療衛(wèi)生、生物制藥、建筑施工為側(cè)翼的大型民營企業(yè)。公司定位于房地產(chǎn)開發(fā)商的同時，堅定走“醫(yī)療、康養(yǎng)、科研、教育等產(chǎn)業(yè)＋地產(chǎn)”的特色發(fā)展道路。事實上，從重慶德杰地產(chǎn)集團參與秦皇醫(yī)院建設(shè)以后，該公司在臨潼當?shù)氐摹镜陆堋さ略Ｌ煜隆繕潜P就開始把秦皇醫(yī)院作為其樓盤宣傳的賣點。

德杰·德裕天下樓盤宣傳文章

筆者認為，醫(yī)院作為一種公益性資產(chǎn)，對其進行商業(yè)化運作可能會減弱其公益色彩，導致公眾對醫(yī)院的公益性質(zhì)產(chǎn)生質(zhì)疑，繼而對醫(yī)院的后續(xù)經(jīng)營產(chǎn)生一定的負面影響。

4.股東風險

依據(jù)國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的信息顯示，秦皇醫(yī)院社會資本方的持股代表陜西嵐林醫(yī)療管理（集團）有限公司的股東已將其持有的該公司股權(quán)全部出質(zhì)給中國華融資產(chǎn)管理股份有限公司陜西省分公司。同時，根據(jù)第三方查詢網(wǎng)站天眼查檢索的消息，陜西嵐林醫(yī)療管理（集團）有限公司持有的西安秦皇醫(yī)院有限公司90%的股權(quán)已被西安市中級人民法院全部凍結(jié)，案號：（2021）陜01執(zhí)保432號。

五、學習啟示

通過上述學習研究，筆者認為PPP模式在醫(yī)院的運用既是機遇，也是挑戰(zhàn)。

運用得當，PPP模式就能起到極好的效果。以福建省兒童醫(yī)院為例，作為PPP模式設(shè)立的醫(yī)院，打破了福建省沒有省級兒童醫(yī)院的歷史，成功補齊了兒童醫(yī)療短板。但運用不當，也會帶來極其嚴重的后果。例如嘉峪關(guān)市第一人民醫(yī)院南市區(qū)遷建PPP項目，由于社會資本方融資失敗，直接導致工程陷入爛尾狀態(tài)。

本次戰(zhàn)疫期間，秦皇醫(yī)院發(fā)揮了極其重要的作用，這也從側(cè)面說明了該項目建設(shè)的必要性。筆者堅信，疫情過后的秦皇醫(yī)院必定能夠?qū)崿F(xiàn)鳳凰涅槃，成為西安醫(yī)療事業(yè)的重要組成部分。

這醫(yī)院名字起的，呵呵！

半死不活的

必須掛個大醫(yī)院的名，xx附屬醫(yī)院

大醫(yī)院還是完全公立的好！

臨潼區(qū)修仙人呢，整個臨潼將近70萬人沒有一個公立的三甲醫(yī)院，這個秦皇醫(yī)院十幾年了今年才開業(yè)，還是個私人醫(yī)院。交大二附院渭北醫(yī)院好不容易塊建好了，好像又爛尾了。臨潼區(qū)應(yīng)該集中精力好好發(fā)展屬于臨潼人民自己的臨潼區(qū)人民醫(yī)院才是正路。不要在東打一槍西放一炮，在修仙人的路上越走越遠?。。?/td>

照此下去，要么以后慢慢徹底被臨潼政府接管，要么別別的大醫(yī)院接管