臨潼區(qū)“西安秦皇國(guó)際醫(yī)院”秘事——公立與私立之爭(zhēng)

2021年12月25日，西安市疫情防控指揮部確定西安秦皇醫(yī)院為西安市唯一新冠肺炎治愈患者康復(fù)定點(diǎn)醫(yī)院。據(jù)該院官網(wǎng)介紹，西安秦皇醫(yī)院是西安市委、市政府引入社會(huì)資本建設(shè)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)項(xiàng)目，采用PPP經(jīng)營(yíng)管理模式。

PPP經(jīng)營(yíng)管理模式，即政府和與社會(huì)資本合作模式，是指社會(huì)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)并分享收益的一種模式。此種合作模式下，社會(huì)資本方獲得穩(wěn)定的盈利預(yù)期，政府的財(cái)政壓力也得到了極大的緩解，實(shí)現(xiàn)了“花小錢，辦大事”的目標(biāo)。因此，在市政設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)等重資產(chǎn)設(shè)施領(lǐng)域，PPP模式受到了各方歡迎。

但不同于常規(guī)的PPP項(xiàng)目，醫(yī)院是PPP項(xiàng)目中最為復(fù)雜、最為特殊的一種。一般的PPP項(xiàng)目建成即可開(kāi)始運(yùn)營(yíng)，但在醫(yī)院項(xiàng)目中，醫(yī)院的建成只是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的第一步。如何平衡公立醫(yī)院的公益性和社會(huì)資本的逐利性、社會(huì)資本方的回報(bào)如何保障等后續(xù)問(wèn)題才是此類項(xiàng)目中的重難點(diǎn)。

西安秦皇醫(yī)院是如何解決上述問(wèn)題的？帶著疑問(wèn)，筆者展開(kāi)了PPP模式在醫(yī)院項(xiàng)目中的應(yīng)用研究。

一、政策依據(jù)

2010年前，公立醫(yī)院是我國(guó)醫(yī)院的主體，根據(jù)2010年《中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》，2009年我國(guó)總共有 20291 家醫(yī)院，其中公立醫(yī)院（含政府辦和社會(huì)辦）有 15697 家，占總數(shù)的 77.36%。尤其在綜合醫(yī)院和大中型醫(yī)院中，公立醫(yī)院更是占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位。

2010年5月7日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2010〕13號(hào)，以下簡(jiǎn)稱：《13號(hào)意見(jiàn)》）?！?3號(hào)意見(jiàn)》明確提出，鼓勵(lì)民間資本參與發(fā)展醫(yī)療事業(yè)。支持民間資本興辦各類醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、療養(yǎng)院、門診部、診所、衛(wèi)生所（室）等醫(yī)療機(jī)構(gòu)，參與公立醫(yī)院轉(zhuǎn)制改組。

《13號(hào)意見(jiàn)》是改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)務(wù)院出臺(tái)的第一份專門針對(duì)民間投資發(fā)展、管理和調(diào)控方面的綜合性政策文件，為社會(huì)資本進(jìn)入醫(yī)療領(lǐng)域提供了大方向的政策指引。此后，各部門政策陸續(xù)發(fā)布，為PPP模式在醫(yī)院的應(yīng)用提供了堅(jiān)實(shí)的政策依據(jù)。限于篇幅，筆者羅列了一些對(duì)PPP模式在醫(yī)院的應(yīng)用具有重要意義的政策文件。

上述政策為PPP模式醫(yī)院提供了政策基礎(chǔ)，同時(shí)也可看出國(guó)家對(duì)PPP模式建設(shè)公立醫(yī)院是持鼓勵(lì)并支持的態(tài)度。筆者撰稿時(shí)在財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心項(xiàng)目庫(kù)中進(jìn)行了檢索，各地上報(bào)的10億元以上規(guī)模的PPP模式醫(yī)院就超過(guò)了3000家。

二、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

依據(jù)西安市人民政府官網(wǎng)公布的《西安市臨潼區(qū)秦皇醫(yī)院重大項(xiàng)目建設(shè)資金管理有關(guān)情況》，秦皇醫(yī)院項(xiàng)目總投資20億元，項(xiàng)目資金主要來(lái)源于重慶德杰地產(chǎn)集團(tuán)，地方政府以土地入股形式參與投資，雙方共同組建項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目生命周期的融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。

根據(jù)國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)顯示，西安秦皇醫(yī)院的運(yùn)營(yíng)主體為西安秦皇醫(yī)院有限公司。該公司有兩名法人股東，西安臨潼秦皇醫(yī)療投資有限責(zé)任公司持股10%，陜西嵐林醫(yī)療管理（集團(tuán)）有限公司持股90%。

進(jìn)一步檢索后發(fā)現(xiàn)，西安臨潼秦皇醫(yī)療投資有限責(zé)任公司系西安市臨潼區(qū)城市投資集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱：臨潼城投）的全資控股的子公司，而臨潼區(qū)人民政府又持有臨潼城投90%的股權(quán)。據(jù)此，筆者認(rèn)為西安臨潼秦皇醫(yī)療投資有限責(zé)任公司系臨潼區(qū)人民政府授權(quán)作為秦皇醫(yī)院PPP項(xiàng)目中的政府方出資代表。

依據(jù)秦皇醫(yī)院官網(wǎng)及公開(kāi)的新聞報(bào)道，秦皇醫(yī)院的社會(huì)資本方為重慶德杰地產(chǎn)集團(tuán)。但在西安秦皇醫(yī)院有限公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)中卻并未看到其身影。通過(guò)查詢陜西嵐林醫(yī)療管理（集團(tuán)）有限公司的股東變更記錄，筆者終于發(fā)現(xiàn)在2016年3月24日前，重慶德杰地產(chǎn)集團(tuán)有限公司為陜西嵐林醫(yī)療管理（集團(tuán)）有限公司持股99%的控股股東，后經(jīng)一系列股權(quán)變更，現(xiàn)兩家公司從股權(quán)結(jié)構(gòu)上已無(wú)任何關(guān)聯(lián)。但通過(guò)股權(quán)穿透圖，我們?nèi)匀豢梢园l(fā)現(xiàn)陜西嵐林醫(yī)療管理（集團(tuán)）有限公司與德杰系公司之間千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。

秦皇醫(yī)院的股權(quán)設(shè)計(jì)中，雖然社會(huì)資本方占據(jù)絕對(duì)的控股地位，但該院明確表明了自身的公立、非營(yíng)利性醫(yī)院性質(zhì)不變。筆者認(rèn)為，此種安排是為了解決 PPP 模式下混合所有制醫(yī)院應(yīng)屬營(yíng)利性醫(yī)院與政府不得舉辦營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的矛盾所作的特殊安排。

由于秦皇醫(yī)院項(xiàng)目進(jìn)行了變更，地方政府也通過(guò)貨幣入股形式參與項(xiàng)目的建設(shè)。筆者在《西安市臨潼區(qū)2019年1—9月份財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算調(diào)整意見(jiàn)的報(bào)告》中查詢到，2019年1—9月份臨潼區(qū)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，其中衛(wèi)生健康支出56,728萬(wàn)元，為年初預(yù)算的111.51%，主要是增加秦皇醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目資金。此外，筆者還在《西安年鑒2018》臨潼區(qū)部分查詢到，臨潼區(qū)人民政府在2017年投資4.5億元，完成了秦皇醫(yī)院門診醫(yī)技樓外立面裝修、專家公寓樓完成土方清運(yùn)工程。

綜上所述，西安秦皇醫(yī)院PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)模式如下所列：

三、回報(bào)機(jī)制

秦皇醫(yī)院為公立、非營(yíng)利性醫(yī)院，如何平衡醫(yī)院公益性和社會(huì)資本逐利性之間的矛盾，是擺在秦皇醫(yī)院運(yùn)營(yíng)公司面前最大的問(wèn)題。特別是2020年6月1日新頒布的《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第三十九條明確規(guī)定，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不得對(duì)外出租、承包醫(yī)療科室。非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不得向出資人、舉辦者分配或者變相分配收益。

遺憾的是，由于秦皇醫(yī)院在2021年8月26日剛剛開(kāi)業(yè)，因此筆者并未在互聯(lián)網(wǎng)上檢索到該院采用的何種回報(bào)機(jī)制。筆者在撰寫(xiě)此文時(shí)也分別向西安市臨潼區(qū)衛(wèi)生健康局和秦皇醫(yī)院院辦致電，但兩方的工作人員均表示暫無(wú)法回復(fù)筆者的提出的問(wèn)題。

在其他醫(yī)院類PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本通常通過(guò)下列渠道作為回報(bào)保障方式：

1.政府付費(fèi)

政府付費(fèi)是指政府直接付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)。在政府付費(fèi)機(jī)制下，政府可以依據(jù)項(xiàng)目設(shè)施的可用性、產(chǎn)品或服務(wù)的使用量以及質(zhì)量向項(xiàng)目公司付費(fèi)。政府付費(fèi)是公用設(shè)施類和公共服務(wù)類項(xiàng)目中較為常用的付費(fèi)機(jī)制，在一些公共交通項(xiàng)目中也會(huì)采用這種機(jī)制。例如陜西省延安市延河綜合治理城區(qū)段兩岸城市夜間文化旅游提升工程就是典型的政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目工程。

2.使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助

使用者付費(fèi)是指由終端消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)。項(xiàng)目公司直接從終端用戶處收取費(fèi)用，以回收項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本并獲得合理收益。但作為非營(yíng)利醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，醫(yī)院的收入只能用于醫(yī)院自身發(fā)展。因此，此種模式下的使用者付費(fèi)主要是指項(xiàng)目公司自主運(yùn)營(yíng)食堂、商業(yè)設(shè)施等，直接向就餐者和商戶收取的費(fèi)用。

可行性缺口補(bǔ)助是指使用者付費(fèi)不足以滿足項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)時(shí)，由政府給予項(xiàng)目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分?？尚行匀笨谘a(bǔ)助是在政府付費(fèi)機(jī)制與使用者付費(fèi)機(jī)制之外的一種折中選擇。在實(shí)踐中，可行性缺口補(bǔ)助的形式多種多樣，具體可能包括土地劃撥、投資入股、投資補(bǔ)助、優(yōu)惠貸款、貸款貼息、放棄分紅權(quán)、授予項(xiàng)目相關(guān)開(kāi)發(fā)收益權(quán)等其中的一種或多種。

3.供應(yīng)鏈業(yè)務(wù)收入

供應(yīng)鏈?zhǔn)杖胧侵讣瘓F(tuán)以議定價(jià)格向供應(yīng)商購(gòu)買藥品、醫(yī)療器械以及醫(yī)用耗材，然后賣給項(xiàng)目醫(yī)院賺取差價(jià)。例如國(guó)內(nèi)知名的鳳凰醫(yī)療集團(tuán)（后被華潤(rùn)集團(tuán)收購(gòu)，更名為：華潤(rùn)醫(yī)療）就采取此種盈利模式，根據(jù)2021年中期財(cái)報(bào)顯示，該公司來(lái)自第三方供應(yīng)鏈?zhǔn)杖氲脑鲩L(zhǎng)十分強(qiáng)勁。

華潤(rùn)醫(yī)療2021年中期報(bào)告

四、存在的風(fēng)險(xiǎn)

1.項(xiàng)目施工及驗(yàn)收風(fēng)險(xiǎn)

秦皇醫(yī)院項(xiàng)目立項(xiàng)于2009年，2010年時(shí)任臨潼區(qū)區(qū)長(zhǎng)龐阿平親自掛帥成立了西安市臨潼區(qū)秦皇醫(yī)院籌建領(lǐng)導(dǎo)小組。該項(xiàng)目原計(jì)劃于2014年開(kāi)工建設(shè)，2017年年底投入運(yùn)營(yíng)。但由于工程承包方與發(fā)包方之間的爭(zhēng)議，工程被數(shù)次延期。筆者以「秦皇醫(yī)院」為關(guān)鍵詞在裁判文書(shū)網(wǎng)進(jìn)行了檢索，發(fā)現(xiàn)秦皇醫(yī)院在建設(shè)過(guò)程中，與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目工程建設(shè)承包單位及項(xiàng)目裝修單位之間都發(fā)生了合同糾紛。此外，項(xiàng)目工程承包單位還發(fā)生了遷移，由湖南瑞和建筑工程有限公司遷至甲方指定分包單位，新舊單位交接直接導(dǎo)致了項(xiàng)目竣工的遲延和總成本的增加。

另，秦皇醫(yī)院的運(yùn)營(yíng)公司于2021年依據(jù)生效判決向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行原工程承包單位，要求被執(zhí)行人按照陜西省建筑主體備案要求移交主體工程資料并開(kāi)具發(fā)票。但依據(jù)（2021）陜0115執(zhí)713號(hào)裁定顯示，原工程承包單位已被其他債權(quán)人申請(qǐng)了破產(chǎn)清算，湖南省長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院已于2020年11月6日也已作出受理裁定。由此，筆者猜測(cè)目前秦皇醫(yī)院雖然已經(jīng)開(kāi)業(yè)，但并未完成全部的工程驗(yàn)收及備案手續(xù)。

2.政府決策失誤風(fēng)險(xiǎn)

西安市臨潼區(qū)人民政府在2010年的政府工作報(bào)告中首次提出要在新區(qū)建設(shè)一座醫(yī)院（三級(jí)甲等，暫定名：西安秦皇醫(yī)院），在2012年的工作報(bào)告中，區(qū)政府又提出加快新區(qū)建設(shè)，開(kāi)工建設(shè)三級(jí)甲等的秦皇醫(yī)院（西安市第六人民醫(yī)院）。秦皇醫(yī)院與西安市第六人民醫(yī)院之間有何關(guān)聯(lián)？筆者檢索后發(fā)現(xiàn)，2010年，臨潼區(qū)區(qū)人民醫(yī)院門診綜合樓項(xiàng)目經(jīng)上級(jí)有關(guān)部門批準(zhǔn)，正式立項(xiàng)，屬中央投資項(xiàng)目。

2011年1月，臨潼區(qū)人民政府召開(kāi)了區(qū)人民醫(yī)院門診綜合樓項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)問(wèn)題的專項(xiàng)會(huì)議，會(huì)議紀(jì)要顯示，為了便于開(kāi)發(fā)建設(shè)，經(jīng)區(qū)政府研究決定，將該項(xiàng)目與秦皇醫(yī)院項(xiàng)目合并作為秦皇醫(yī)院的一部分進(jìn)行建設(shè)，由區(qū)衛(wèi)生局秦皇醫(yī)院籌建辦統(tǒng)一負(fù)責(zé)實(shí)施。但在2013年6月，西安市發(fā)改委、市衛(wèi)生局指出，區(qū)人民醫(yī)院門診綜合樓作為地方國(guó)債投資項(xiàng)目，應(yīng)與秦皇醫(yī)院項(xiàng)目分離。因此，原本已經(jīng)合并建設(shè)的區(qū)人民醫(yī)院門診綜合樓項(xiàng)目又與秦皇醫(yī)院項(xiàng)目分離。

3.公眾負(fù)面風(fēng)險(xiǎn)

秦皇醫(yī)院的社會(huì)資本方為重慶德杰地產(chǎn)集團(tuán)，根據(jù)該公司官網(wǎng)介紹，其是一家以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為核心，以醫(yī)療衛(wèi)生、生物制藥、建筑施工為側(cè)翼的大型民營(yíng)企業(yè)。公司定位于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的同時(shí)，堅(jiān)定走“醫(yī)療、康養(yǎng)、科研、教育等產(chǎn)業(yè)＋地產(chǎn)”的特色發(fā)展道路。事實(shí)上，從重慶德杰地產(chǎn)集團(tuán)參與秦皇醫(yī)院建設(shè)以后，該公司在臨潼當(dāng)?shù)氐摹镜陆堋さ略Ｌ煜隆繕潜P就開(kāi)始把秦皇醫(yī)院作為其樓盤宣傳的賣點(diǎn)。

德杰·德裕天下樓盤宣傳文章

筆者認(rèn)為，醫(yī)院作為一種公益性資產(chǎn)，對(duì)其進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作可能會(huì)減弱其公益色彩，導(dǎo)致公眾對(duì)醫(yī)院的公益性質(zhì)產(chǎn)生質(zhì)疑，繼而對(duì)醫(yī)院的后續(xù)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

4.股東風(fēng)險(xiǎn)

依據(jù)國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的信息顯示，秦皇醫(yī)院社會(huì)資本方的持股代表陜西嵐林醫(yī)療管理（集團(tuán)）有限公司的股東已將其持有的該公司股權(quán)全部出質(zhì)給中國(guó)華融資產(chǎn)管理股份有限公司陜西省分公司。同時(shí)，根據(jù)第三方查詢網(wǎng)站天眼查檢索的消息，陜西嵐林醫(yī)療管理（集團(tuán)）有限公司持有的西安秦皇醫(yī)院有限公司90%的股權(quán)已被西安市中級(jí)人民法院全部?jī)鼋Y(jié)，案號(hào)：（2021）陜01執(zhí)保432號(hào)。

五、學(xué)習(xí)啟示

通過(guò)上述學(xué)習(xí)研究，筆者認(rèn)為PPP模式在醫(yī)院的運(yùn)用既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。

運(yùn)用得當(dāng)，PPP模式就能起到極好的效果。以福建省兒童醫(yī)院為例，作為PPP模式設(shè)立的醫(yī)院，打破了福建省沒(méi)有省級(jí)兒童醫(yī)院的歷史，成功補(bǔ)齊了兒童醫(yī)療短板。但運(yùn)用不當(dāng)，也會(huì)帶來(lái)極其嚴(yán)重的后果。例如嘉峪關(guān)市第一人民醫(yī)院南市區(qū)遷建PPP項(xiàng)目，由于社會(huì)資本方融資失敗，直接導(dǎo)致工程陷入爛尾狀態(tài)。

本次戰(zhàn)疫期間，秦皇醫(yī)院發(fā)揮了極其重要的作用，這也從側(cè)面說(shuō)明了該項(xiàng)目建設(shè)的必要性。筆者堅(jiān)信，疫情過(guò)后的秦皇醫(yī)院必定能夠?qū)崿F(xiàn)鳳凰涅槃，成為西安醫(yī)療事業(yè)的重要組成部分。

這醫(yī)院名字起的，呵呵！

半死不活的

必須掛個(gè)大醫(yī)院的名，xx附屬醫(yī)院

大醫(yī)院還是完全公立的好！

臨潼區(qū)修仙人呢，整個(gè)臨潼將近70萬(wàn)人沒(méi)有一個(gè)公立的三甲醫(yī)院，這個(gè)秦皇醫(yī)院十幾年了今年才開(kāi)業(yè)，還是個(gè)私人醫(yī)院。交大二附院渭北醫(yī)院好不容易塊建好了，好像又爛尾了。臨潼區(qū)應(yīng)該集中精力好好發(fā)展屬于臨潼人民自己的臨潼區(qū)人民醫(yī)院才是正路。不要在東打一槍西放一炮，在修仙人的路上越走越遠(yuǎn)?。。?/td>

照此下去，要么以后慢慢徹底被臨潼政府接管，要么別別的大醫(yī)院接管